河南省林业局关于省政协十二届三次会议1230816号提案的答复
陈颖颖委员：
你提出的“关于解决我省森林生态补偿机制实践问题的提案”（1230816号）已交由我局办理。经研究，现答复如下：
森林生态效益补偿制度是我国最早建立的生态补偿制度，2004年实施以来，管理制度不断完善，补偿（补助）标准逐步提高（2004年中央财政对国家级公益林的补偿标准为5元/亩.年，后经多次调整，2017起国有林提高至10元/亩.年，2019年起集体和个人所有林提高至16元/亩.年），补偿规模稳步扩大，在保护国土生态安全、保护生物多样性、促进经济社会可持续发展等方面发挥了重要作用。你在提案中所指出的问题，一些属于阶段性问题，目前已得到有效解决，如森林管护、不符合区划条件的公益林调出、补偿资金领取不便等；部分问题还不同程度地存在，有的表现较为突出，如受财力所限补偿（补助）标准总体偏低，市、县级森林生态效益补偿进展缓慢等，与广大林农的意愿存在着一定的差距。随着生态补偿力度不断加大和探索实践的不断深入，这些问题将不断得到解决。
生态补偿是生态文明建设的重要内容，2015年以来，中共中央、国务院先后出台了《关于加速推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》、《关于健全生态保护补偿机制的意见》，对生态补偿制度进行了顶层设计，明确了各领域生态补偿的目标任务。根据中央、国务院部署，2016年10月，河南省人民政府办公厅出台了《关于健全生态保护补偿机制的实施意见》，其中明确了我省森林生态效益补偿的重点任务：“健全林业补偿标准动态调整机制。完善生态公益林、生态公益林护林员、公益林核查、森林生态效益补偿基金等管理办法,健全我省公益林补偿标准动态调整机制,引导林农积极参与公益林保护建设。完善以政府购买服务为主的公益林管护机制。合理调整各级公益林建设布局,将石漠化地区逐步纳入公益林范围,扩大省级公益林面积,适时调整补偿标准,逐步建立市、县级森林生态效益补偿制度”。2018年9月省政府印发的《森林河南生态建设规划（2018—2027）》确定：“根据各地情况，合理扩大公益林地面积，省级公益林地在原有的基础上适当扩大，建立完善森林生态效益补偿制度，地方公益林管护补助根据财力状况实行动态调整机制。规划期内省级公益林管护面积翻一番”，标志着我省森林生态效益补偿工作进入快速推进阶段。
今年7月1日起施行的新修订的《中华人民共和国森林法》对森林生态效益补偿制度、公益林划定、公益林保护等进行了全面规范，为实施森林生态效益补偿制度提供了法律保障。按照法律规定，我局正在起草制定河南省地方公益林划定、管理办法，全面修订完善管理制度体系。
衷心感谢你对森林生态效益补偿工作的关注与支持！
2020年7月14日
联系单位：河南省退耕还林和天然林保护工程管理中心
联 系 人：赵建东 电话：0371-65509392
邮政编码：450003；地址：郑州市纬五路40号
抄送：省人大选任联工委，省政府督查室。
省政协第十二届三次会议第1230816号提案
题目：关于解决我省森林生态补偿机制实践问题的提案
我国森林生态补偿从中央到地方均是以政府为主导，以财政支出为主要资金来源。根据，财政部、国家林业局印发的《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》通知（财农[2004]169），我省也启动森林生态补偿制度，由财政统一安排补偿资金，补偿对象为公益林的所有者或经营者。但是，在实践过程中，存在着对林农自主权重视不足、制度设计僵化森林管护不到位、激励难度大、农户满意度低等问题，生态补偿资金无法发挥其最大作用。
一、存在的问题
（一）对林农自主权重视不足。《国家级公益林区划界定办法》提出“生态优先、尊重林权所有者和经营者的自主权”的原则，但操作过程中存在片面强调生态，而忽视林农自主选择权现象。由于生态公益林整体补偿水平不高，同时对采伐采取了较为强制的管制措施，部分林农申请退出，但往往难以获得批准。原本属于自主经营的林分被划为公益林后，补偿收入远低于原来的木材收益，尽管群众对提高补偿标准的呼声很高，但受制于补偿资金不足且来源单一等因素，补偿标准长期处于较低水平。
（二）制度设计僵化。现有补偿主要体现为资金补偿，补偿手段单一，缺乏有助于提高开发利用公益林能力的政策、技术和实物等补偿形式。现行的森林补偿是对公益林管护的补助，未体现森林生态效益大小和机会成本高低。补偿资金来源仅依靠中央财政或地方财政，市场化补偿机制尚未建立，“谁受益谁补偿”的补偿原则尚未落到实处。补偿标准的确定取决于森林生态区位和区划结果，与林分质量和林农管护措施无关，26%的农户认为“一刀切”没体现差别，使生态补偿与生态服务脱节，无法实现生态保护补偿制度的初衷。
（三）森林管护不到位，激励难度大。伴随集体林权制度改革的推进，林地承包经营权和林木所有权以承包的方式逐步落实到农户，个体权属的公益林占比迅速增加。从农户调研数据来看，家庭拥有1-10亩的农户占比为76%，拥有10-30亩的农户占比为17.4%。同时，农户地块小，相对分散并交错分布，且林地流转率低，难以有效管护与开发，导致公益林林分质量普遍不高，多功能效益利用效率低。由于林农地块小，且补偿水平低，补偿收入在家庭收入中占比较低。农户调查表明，65%的农户林业收入占家庭总收入小于5%，20%的农户林业收入占比为5-20%，林业收入在农户家庭收入中占比低，激励难度大。
（四）农户满意度低。在劳动力转移的大背景下，林业收入在农户家庭占比持续走低。调查数据显示，50%的农户认为森林生态补偿增加了家庭收入，13%农户认为对总收入影响不明显，还有37%农户认为森林生态补偿减少了家庭总收入。农户满意度调查一项结果现实，41%的农户选择“介于满意与不满意之间”，26%的农户选择“不满意”，24%的农户选择“比较不满意”，选择“比较满意”和“满意”的农户仅为11%。此外，还存在补偿资金领取不便的问题，50%的农户认为补偿资金到位不及时，使生态补偿资金无法发挥应有功能。
二、建议和对策
（一）完善相关技术标准规程。加强省级公益林资源监测，加快森林资源管理“一张图”数据库及管理系统建设进度，着力推进小班尺度、林班尺度的森林资源清查。在此基础上，针对我省公益林资源现状和分布特征，加强小尺度的林地立地质量评价、森林碳汇与水文服务计量评估、生态补偿标准体系等基础研究，为精准生态评估提供科学依据。以全国性标准体系为指导，建立区域性、地方性的森林经营关键技术体系、公益林经营技术标准体系和公益林生态补偿制度体系。
（二）制定合理的分类经营区。根据森林生态区位和立地条件，明确生态公益林的主导功能分区，建议分为生态林和兼用林两类。重要河流源头、河流两岸和水土流失区等生态关键或生态极其脆弱区，采伐后难以更新的林区，实施全面封山，禁止一切性质的采伐，使林分自然更新，并结合营林成本和生态服务价值开展补偿。对于非生态关键、立地条件好的公益林，加强林地流转和托管，委托具有经营能力和开发资质的企业进行统一开发利用，兼顾生态和经济的同时，发挥公益林的多功能效益。
（三）创新建立公益林管护机制。一方面，加强公益林多功能效益的科普，宣传管护公益林的重要意义、管护责任、管护制度及考核制度，对于有管护能力和意愿的，签订管护合同并定期考核，加强激励约束；若林农不愿或无力承担管护责任的，将其公益林纳入集中管护范围。另一方面，公益林分散于各农户手中且规模较小，不利于集中连片开发利用，应借鉴农田托管经验，探索林地托管和林权流转制度新模式，使新型经营主体能够在公益林政策允许的范围内，开展林菌、林禽、游憩等多种形式的林下经济模式。
（四）探索市场化补偿制度。当前，公益林管护资金高度依赖政府财政，在地方财政压力大的背景下，公益林补偿标准低的问题长期存在，建议借鉴广东长隆碳汇项目、新安江流域生态补偿等成功经验，开展公益林碳汇、水文服务等市场化补偿制度，拓宽融资渠道，提高补偿水平，有效激励约束林农。
