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谢晓涛同志在全省集体林权制度改革工作推进会上的讲话
来源:河南省林业厅 时间:2011-10-31

谢晓涛同志

在全省集体林权制度改革工作推进会上的讲话

2011428日)

同志们:

我省集体林权制度改革工作从2007年正式开始,通过四年多来大家的共同努力,工作进展顺利,取得了较大的成绩,成效开始显现。截至420日,全省集体林地明晰产权面积已达6450万亩,占林改面积的95%;通过网络版登记发放林权证的面积2511.26万亩,占总面积的37%,办理林权证121.66万本。在推进基础改革的同时,林业支持保护制度、林业金融支撑制度、林权保护和流转制度、林业社会化服务体系等方面的建设不断推进和完善。各地积极鼓励引导、扶持、培育农民林业专业合作社建设和林下经济发展,在促进农村林业改革发展中发挥了积极作用,目前我省农民林业专业合作社有1350家,入社农户12.8万户,经营林地289万亩;发展林下经济实体2500多个,解决就业人数66万人,年收益36亿元。

在总结成绩的同时,我们必须保持清醒的头脑,充分认识我省林改工作面临的形势和存在的问题。首先,我省的林改工作进度在全国属于中等偏下水平;其次我省当前的林改工作进入到攻坚阶段,多数地方虽基本完成明晰产权工作,但登记发证工作任务更艰巨,难度更大;三是我们的工作还存在一些问题,需要抓紧研究解决。如少数地方林业部门的主要领导对中央林改政策不认真学习,抓不住核心和实质;个别地方仍存在等待观望思想和畏难情绪;还有一些地方对林改工作认识不够统一、工作不够到位、政策不够落实。四是今年必须基本完成确权到户的改革任务,没有退路。我省林改工作开始的时间属于中间偏早省份,我省林地面积在全国属于中等偏少省份,没有理由不尽快完成。这次福建永安培训班上,国家林业局领导明确指出:国家林业局正在制定全国林改工作验收办法,从今年开始,将由中纪委抽人对各省任务完成情况进行验收。为了做好我省林改的各项工作,顺利通过国家组织的验收,很有必要召开这次林改工作推进会。刚才占朝处长通报了全省各地林权证网络版发证进度、林权管理机构建设、前一段林发处林改“回头看”调研工作中发现的问题以及林改信息报送、林业专业合作社建设总结上报、林下经济发展总结上报等情况,从通报的情况来看,还存在不少问题,少数地方的问题还比较严重,希望引起大家的高度重视。下面,根据厅长办公会精神,我讲四点意见。

一、进一步提高对林改工作的认识

我省几年来的林改实践充分证明:林改实践是一个不断探索、不断创新的过程,林改作用是一个不断显现、不断增强的过程,我们对林改工作的认识也有一个不断加深、不断升华的过程。

首先,改革是发展的动力。只有不断深化体制改革,才能为发展提供不竭的动力;只有不断推进机制创新,才能为发展增添持久的活力。推进集体林权制度改革,把全省6788万亩集体林地和价值数百亿元的森林资产确权到农户,使农民真正拥有林地承包经营权和林木所有权,赋予农民充分的占有、使用、处置、收益权,无疑将再次激发农民的创业积极性。实践表明,林改后农民造林、营林、护林积极性高涨,资源培育速度加快。同时通过林权抵押贷款和林权流转,盘活林地和森林资源,吸引资金、技术、人才等现代生产要素向林业流动,破解了长期困扰林业发展的融资难等问题,林地发展潜力得到充分释放,产出效益明显提高,农民的生产性收入和财产性收入大幅度增加。如内乡县县委、县政府根据林改后的县情,完善政策措施,着力探索发展农村新兴经济合作组织,卓有成效地把农民组织起来,通过林地互换、转包、出租、入股、转让等形式,实现了林地的规模经营、集约化经营。一方面林农可获得每亩100150元的林权流转收入,另一方面还可成为合作社固定工或季节工,每月可收入1000元以上。目前内乡县赤眉镇的油桃已发展到5万余亩,品种达20多个,产量达4000万公斤,实现销售收入近亿元,人均增收2600多元。

其次,林地资源优势得以充分显现。山区、林区和沙区大多拥有丰富的林地资源、物种资源、景观资源和劳动力资源,具有独特的后发优势,蕴藏着巨大的发展潜力。加快这些地区的发展,需要多方努力,但最大的希望在山,最大的潜力在林,最好的出路在推进林改。林改后,农村劳动力有了用武之地,林地、物种、景观等生态资源加速转化为发展资本,林地成了香饽饽,物种成了金娃娃,景观成了聚宝盆。现在,丰富的森林资源和良好的生态环境,日益成为展示地区形象的绿色名片、吸引社会投资的重要筹码、赢得新一轮竞争的制胜法宝。重庆市南川区利用森林景观资源流转,成功探索出深化林改的新路径。在原林地承包关系和林木所有权不变的前提下,林农将森林景观资源作为有价值的商品有偿转让给林业投资业主综合开发森林旅游业、养殖业等,业主以每年每亩50100元的标准补偿林权所有人,每5年调价一次,上调幅度原则为20%。业主只享有森林景观资源的使用权,并履行护林、防火、防治病虫害等护林职责,先交费后使用。我省栾川县在开展林地确权到户改革的同时,充分发挥资源优势,依托农民林业专业合作社,大力发展以林下种植、林下养殖和森林旅游等为主要内容的林下经济,林业产业迅猛发展。目前,全县已有林下经济从业人员2.75万人,年收益达4亿元,集体林权制度改革的成效已初步显现。

其三,林改工作前景广阔。集体林权制度改革是对我国农村生产关系的一次大调整,是我国农村系列改革的继续和深化,这是一项只有起点没有终点的复杂工程。近期国家林业局下发的林改工作“十二五”规划草案中对下一个五年的林改工作进行了初步安排:在如期完成明晰产权、承包到户改革任务的基础上,通过深化改革,完善政策,加大投入,规范管理,健全服务,形成集体林业的良性发展机制,实现资源增长、农民增收、生态良好、林区和谐的目标。同时在全国建立2000个林权管理服务中心,2000个县级标准化林改档案室,1000个山区农村土地承包仲裁委员会,基本建立符合集体林业特点的林业管理体制和机制。另外指导建立林业专业合作组织18万个,扶持建立5000个农民林业专业示范社。在不断深化改革的同时,公共财政支持林改的政策将进一步加大,除安排生态补偿基金、森林抚育补助、造林补助、贷款贴息、森林保险补贴、林区“一事一议”奖补等资金以外,国家将安排林权管理中心专项建设投资、林权档案管理标准化建设投资、农民林业专业合作社标准化建设投资,建立农村土地承包仲裁委员会财政补助制度。

二、进一步提高林改工作质量

基础林改工作的质量是深化改革的前提,是林区和谐稳定的保证。当前我省集体林权制度改革工作已经进入到关键阶段,根据前段林发处对近30个重点县调研发现的问题,结合国家验收的要求,为确保年底前全省确权发证任务的圆满完成,顺利通过国家验收,在进一步提高林改工作质量方面提出以下要求。

一是落实中央政策,认真完善林改方案。《中共中央 国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)中明确指出:本次林改坚持以家庭承包为主,对不宜承包的可以均股均利,村集体也可保留少量林地。所以村组林改方案必须突出“以分为主、均分到户”的指导思想,要确保均分到户率山区村不低于80%、丘陵村不低于70%、平原村不低于60%。把集体林地承包经营权和林木所有权落实到村集体组织的农户,是这次改革最核心的任务、最基本的要求、最重要的标准。各地务必坚持以明晰产权、承包到户为核心,落实林改政策,完善村组林改方案。凡适宜家庭承包经营的,都要把林地的承包经营权和林木所有权落实到本集体经济组织的农户;对林地资源少(人均林地面积不足1.5亩)、距居民点距离偏远等确实不宜实行家庭承包经营的林地和林木,也要通过均股、均利等方式,明晰产权主体,真正确立农民的经营主体地位。要在摸清本集体经济组织人口和各类权属林地面积的基础上,广泛征求村民意见,制定出既符合中央精神又符合本地实际的改革方案,明确集体林地均分到户、均股均利、集体经营等不同类型的数量和比例。实行均股均利的,必须做到“四有”,即有理事会、有章程、有分红办法和股权证明。林改方案必须依法经本集体经济组织成员同意,乡镇人民政府认真审核后履行批准手续。

已经承包到户或流转的集体林地(包括自留山、责任山、大户经营),符合法律规定、承包或流转合同规范的,要予以维护;承包或流转合法但合同不规范的,要予以完善;不符合法律规定且村民意见较大的,要依法纠正。对于“三过”难题,坚持依法依规、尊重历史、照顾现实、充分协商的原则,通过“提高承包金或租金”、“缩短承包期或租期”、“预期均山”等多种方法来处理,确保农民得到实惠,社会和谐稳定。

对权属有争议的林地、林木,要依法调处,纠纷解决后再按要求进行均分或采取其他方式落实经营主体。海南省儋州市采取“四依靠”的办法解决历史遗留问题的做法值得借鉴:一是依靠党委政府,制定政策,依法依规解决难题;二是依靠基层干部,相互配合解决难题;三是依靠当地德高望重的老党员、老支书、老村长,劝导说服解决难题;四是依靠当地群众,平等自愿协商解决难题。

对天然林工程保护区、生态公益林区、旅游景区的集体林地原则上能到户的也要承包到户,承包后的经营活动要通过承包合同依法依规进行规范。

二是抓住关键环节,准确勘界确权。林地的勘界确权是基础改革工作的关键环节,必须依法依规进行实地勘界、明确四至、准确登记。各类表格作为历史资料,填写要做到不空缺、不涂改、完整准确;林地面积作为承包合同的主要因子和将来流转或征占补偿的重要依据,必须实地测绘,要精确到0.1亩;林地使用权一、二、三榜公示时间、地点要有记录;宗地面积小、相互交叉、图上难以标示的,可以“联户勾图、联合勘界”,但须有联户宗地示意图;确权调查表接界人必须签字确认。

三是强化合同管理,明确双方责权利。中央10号文件指出:农户承包集体林地,要签订书面承包合同,基层林业主管部门要加强对承包合同的规范化管理。在实际操作中,各地签订的“集体林地家庭承包合同”和“集体林地其他方式承包合同”的面积必须等于明晰产权面积,及合同签订率必须达到百分之百。林地承包合同首先要明确承包林地的林种和经营要求,然后清楚填写宗地号、小地名、面积、四至、承包年限等。合同条款中甲乙双方的造林抚育、林地保护、森林防火、有害生物防治、采伐更新、征占补偿、经营权流转抵押、合同争议调处等方面的责任和权利要结合本地实际予以明确。县级林业主管部门要把林地承包合同作为林改后行使管理权的重要抓手,对合同内容进行审核把关,使合同符合国家林业和其他方面的法律法规和政策,有利于林业的健康发展

四是认真履行职责,规范登记发证。县级林业局作为县级人民政府林权登记办理机关,必须认真履行职责,把好林权登记办证关。林权登记发证要确保登记依据充分,登记内容准确,登记程序合法,发证准确无误。乡人民政府根据林权权利人申请登记办证资料,按有关程序要求认真进行审核并签章后,县级林业部门必须严格按照《林木和林地权属登记管理办法》(2000年国家林业局令第1号)、《河南神人民政府办公厅关于切实做好集体林权制度改革林权登记发证工作的通知》(豫政办【200893号)的要求,对申请办证资料进行认真审核。登记申请材料齐全、符合登记办证条件的,应将相关文字、数据、图表等信息资料进行登记备案,输入计算机林权登记管理专用数据信息库,并按程序进行公示、打印、发证。对于登记申请材料不齐备、不符合登记办证要求的,应当说明不受理理由或者要求林权权利人补充材料。关于流转后经营大户或企业要不要发林权证的问题,各地要慎重对待,原则上要按流转合同的约定办理。

关于发大证的问题,其实质是产权明晰不彻底的问题,各地要根据林改政策和群众的要求,尽快细化到一家一户,按户发证。

五是健全规章制度,加强档案管理。林改档案是林改工作的客观反映和历史见证,是巩固改革成果、维护林地林木权利人合法权益、稳定和完善农村集体林地承包关系、确保农村社会稳定和经济发展的重要保证,是国家档案信息资源的重要组成部分。林改档案管理坚持统一领导、分级管理的原则。县级林业部门负责辖区林改档案管理的收集、整理、鉴定、保管等工作;乡级人民政府及村(居)民委员会负责辖区内林改档案管理的收集、整理、保管和移交等工作。在林改过程中以行政村或村民小组为单位形成的调查表、登记清册、实施方案、合同、协议、村民代表大会记录、签到册、表决表、会议决议、张榜公示等资料,原件交县级林业部门林改档案管理机构保存,乡人民政府和村(居)民委员会及村民小组分别留存复印件归档保管。林权争议、来信来访、矛盾纠纷调处等文件资料,原件交县林业局林权档案管理机构保存,受理机关或单位留存复印件归档保管。县级林改档案室的建设和管理要严格按照《河南省集体林权制度改革档案管理办法》和《河南省集体林权制度改革档案建设标准》的要求执行。

六是落实管护责任,发放公益林补偿资金。中央10号文件明确指出:已承包到农户的生态公益林,森林生态效益补偿要落实到户;未承包到农户的,要确定管护主体,明确管护责任,森林生态效益补偿要落实到本集体经济组织的农户。我省集体所有的国家级和省级生态公益林实施林改后,承包到户且由农户负责管护的,省级下拨的森林生态效益补偿资金要按照有关规定发放到农民手中;个人无力或不愿承担管护责任的,县乡林业主管部门或管护单位可以从补偿中扣除少部分资金,用于代行管护责任的劳务补助,其余补偿要发放到农户手中。

三、进一步加快林改工作进度

按照省政府要求,今年全省要基本完成确权发证工作,使林权证发证率达到90%以上,这个指标已经进入政府的目标责任书,因此各地必须增强责任感和紧迫感,加大工作力度,强化责任措施,按照要求如期完成任务。

一是认真开展林改“回头看”。林改 “回头看” 工作是针对林改工作中存在突出的问题,有针对性提出的明确要求。“回头看”工作既是质量要求,又是进度要求,因此希望各地要对林改“回头看”工作进行周密安排、精心组织、保证质量、强化督导。重点解决产权明晰不彻底、图表填写不详实、林改程序不到位、数据录入不全面、合同协议不完善、纠纷调处不得力、登记发证不准确、档案管理不规范的问题。在开展“回头看”工作方面,南阳市成立机构,安排力量,督导检查;安阳市林业局下发文件,林州市政府召开专题会议,周密安排,分组包乡,一包到底,认真组织解决林改工作“查摆不清、不符、不实、不完善”等问题,规范操作,完善档案,目前网络版办证面积达263万亩,占林改面积的99% 希望对“回头看”工作重视不够的地方严格按照文件要求一步一步检查,发现问题及时解决,对确权不认真、勘界不细致、发证不规范的,要坚决予以纠正,确保改革不留隐患,经得起历史检验。按照文件要求,“回头看”工作6月份完成后,以县为单位写出总结报告,按时报省辖市林业局和省林业厅。

二是关于进度安排。根据我省林改工作总体要求,我们提出以下进度安排:林改面积50万亩以下的县市区,7月底前要全面完成集体林地确权发证任务,做好自查工作,上报自查报告;50--100万亩的县市区,8月底前完成任务;100万亩以上的县市区,9月底前完成任务。省厅从第三季度开始组织力量进行验收。

目前没有完成明晰产权工作的地方,要根据任务时间节点,细化责任分工,强力组织推进,加班加点工作,县级林业部门要把林改工作当做当前工作的重点去抓,倒排工期,制定工作进度时间表,班子成员明确分工,分包到乡,现场指导,有什么问题解决什么问题,林改工作人员要加班加点、认真负责的工作,确保按时完成林改任务。

正在进行登记发证工作的地方,县级林业部门要对申请办证资料进行认真审核,登记申请材料齐全、符合登记办证条件的,应将相关文字、数据、图表等信息资料进行登记备案,直接输入网络版计算机林权登记管理专用数据信息库,并按程序进行公示、打印、发证。已登记到单机版计算机林权登记管理专用数据信息库的,要集中力量尽快把数据重新输入到网络版计算机数据库中,这是厅里的要求,也是今后工作的需要,今后通报林权证办证进度就是按照网络版数据统计的。从统计结果看,济源市、驻马店全部输入了网络版,但开封市网络版发放林权证只有1本,20.8亩,占开封林改面积95万亩的0.002%。还没有转入网络版的要抓紧时间,保证在检查验收之前全部转入。

三是关于检查验收工作。这次检查验收的结果将载入我省林改的历史档案,并将作为考核各地林改成绩的主要依据,还将作为全国和省级林改优秀单位和先进个人评选的依据。因此各地要进一步提高对检查验收工作重要性的认识,树立高度的责任感,进一步加强组织、协调和指导,克服盲目自满情绪和麻痹松懈思想,要按照检查验收办法的要求,严肃对待,全力以赴,扎实工作,确保全省检查验收工作顺利推进。检查验收实行县级自查、省市核查的方式进行。

县级自查要结合“回头看”工作,按照《河南省集体林权制度改革工作检查验收办法》对全县所有乡村的林改情况进行全面自查,合格后向省、市提交请求省级验收的申请,省林业厅和市林业局对申请材料审核后,将组成联合检查组,对申请县进行检查,核查结果向县人民政府反馈。县级申请要附《县级林改工作总结》。林改工作总结必须叙述以下内容:2007年前林地经营情况(主要是1983年“林业三定”和后来的集体林地流转情况)、本次林改工作涉及范围和面积、农村人口户均集体林地面积、纠纷和调处面积、林改后均分到户和均股均利以及流转经营的面积和比例、办理林权证总份数、农村人口户均林权证本数、每本林权证平均林地面积、各种经营形式签订的承包经营合同份数和面积、均分到户率、纠纷调处率、勘界准确率、林权证发换率、群众满意率、档案建设和管理合格率、林改成效和主要做法等。

核查的主要内容是:均分到户率:山区不低于80%、丘陵地区不低于70%、平原区不低于60%;林权证发换率不低于90%;勘界准确率不低于95%;纠纷调处率不低于90%档案建设管理合格率不低于95%;群众满意率不低于95%。达到以上指标的为合格,否则为不合格。检查的方法是查资料、实地查看和走访农户。

四、进一步强化相关措施

一要加强林权管理机构建设。随着集体林权制度改革的不断深入,林权管理基础建设滞后问题日益显现,已经成为制约林业改革和发展的最薄弱环节。建立林权管理体系,是应对改革新形势新任务,维护农民合法权益的必然要求,是深化改革、巩固已有改革成果的客观需要,是促进农村稳定、发展和农民增收长效机制的一项重要基础性工作,也是大胆进行组织和管理创新的有效形式。完善林权管理体系对探索林权保护管理的长效机制,加强林业社会化服务体系建设,推动集体林权制度改革全面深入发展,具有十分重要的意义。近期布置的两项具体工作有些地方没有报材料,其原因可能是无力顾及。到目前为止,全省省辖市林改办与林政科分设的仅有两家,已成立县级林权管理机构的仅12个,管理体系不健全,无专职人员,远远不能满足林改工作的需要。陕县、卢氏、灵宝、汝阳、嵩县、内乡、河、博爱、沁阳、修武、温县、武陟在全省率先成立了林权管理机构,焦作市所辖的5个县均成立林权管理机构,信阳河区成立副科级的林权管理中心,值得大家学习,在此提出表扬。省厅希望,各省辖市要效仿省厅,组建林业改革发展的专职科室,集体林地面积在50万亩以上的县,要建立林权管理中心,林地面积较大的乡镇要建立林权管理分中心,隶属于县级林业局管理。请今天到会的领导,特别是县级林业局长回去后认真向书记、县长和编委做好汇报,力争在短时间内把林权管理体系建立起来,专职人员尽快到位。

关于林权调处仲裁机构的建立,各地要主动积极汇报,尽早占位,不能依靠农业系统的仲裁机构来能代替林业的仲裁,阵地不能随便丢弃。

关于林权流转机构、评估机构的建立,原则上由市场决定,林业部门即要积极支持,又要进行指导和监管。

二要进一步学习林改政策。林改工作政策性强、涉及面广、程序复杂,从事林改工作的人员必须熟悉相关法律、法规、政策、规定,还要了解当地的林情社情。作为林业系统的林改人员必须认真学习《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》、《森林法实施细则》、《村民委员会组织法》、《农村土地承包法》、《物权法》、《合同法》、《林木林地登记管理办法》、《河南省森林资源流转办法》、《森林资源评估管理暂行办法》等一系列的法律法规和政策,把握其主要内容,严格执行。作为林业系统以外的林改人员,我们一定要搞好培训。省厅准备在下半年适当时候,与省委组织部一起对林改重点县的主管县市长进行深化林改政策培训。希望各省辖市、各县市区林业部门对相关层次的林改人员进行政策、操作办法等方面的培训,提高林改具体工人员的素质,为提高林改工作质量奠定基础。

三要加大林改宣传力度。加强林改宣传工作,创造良好的氛围,是推进林改进度、提高林改质量的现实要求。目前在林改宣传工作上,还有不少糊涂认识。有的认为,搞宣传是做虚功,作用不大;有的认为,搞宣传成本大,太费钱;有的认为,该宣传的已经宣传过了,很难再搞出新意了等等。今后的林改宣传工作,我们要以更加自觉的态度、更加坚定的决心、更加有力的举措,扎实有效地做好林改宣传的各项工作。要把林改宣传与大林业宣传工作结合起来,提上重要日程、摆上突出位置,做到林改宣传与林改工作同步研究、同步推进、同步检查。要通过宣传,掀起了新一轮关注林改、重视林改的热潮。要把宣传典型作为林改宣传的永恒主题和长期任务。要善于发现典型,及时敏锐地捕捉林改进程中的新动向、新经验、新做法。要深入总结典型,认真总结提炼,找准典型身上的闪光点,使每个典型都具有鲜明的时代特征和深厚的实践基础,成为学习的样本、效仿的楷模。下一步宣传工作,除了充分利用广播、电视、互联网等各种媒体外,还要根据农村的特点,农民的需要,用宣传车、制作固定标语、发传单等形式进行宣传,形成铺天盖地个氛围。除了宣传群众外,还要宣传领导,让领导宣传,充分发挥主要领导的影响作用。31日,三门峡市市委书记李文慧在河南日报发表了题为《林改化春雨 生态展新颜》的署名文章之后,三门峡市林改工作再掀新高潮,市人大组织人员到各县开展了林改工作专题调研活动,各县市区人大也将林改调研纳入了年度工作任务。

四要实行林改进度月通报制度。为确保年底前全面完成我省集体林地确权到户的改革任务,省厅从五月份开始实行林改工作月通报制度。各地要充分认识林改工作月通报制度的重要性和必要性,及时收集、整理、上报林改工作的有关情况。通报内容包括林权管理机构建设情况、林改进度情况(包括均分到户率、林权证发换证率,承包合同签订率、平均宗地面积等)。通报的形式以系统内为主,也不排除在公开媒体上排位。关键内容通报将上报省委省政府主要领导及相关领导,抄报各省辖市主要领导及相关领导。

希望各地也要建立林改工作月通报制度,对辖区内林改工作开展好的进行表扬,对工作不力的进行督促。

同志们,集体林权制度改革是一项利在当代、惠及子孙的大事。今年是集体林权制度改革十分重要、十分关键的一年,希望大家进一步增强责任感,加强组织领导,认真调查研究,共同努力,奋发有为,永不懈怠,确保完成主体改革任务,为深入推进集体林权制度改革作出更大贡献。
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